Analyse de la décision du Conseil Constitutionnel, conformité partielle de la loi réformant les retraites... désormais promulguée !

CONFORMITE PARTIELLE

ANALYSE COMMENTEE DE LA DECISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL N° 2023-849 DC DE CONFORMITE PARTIELLE A LA CONSTITUTION DE LOI DE FINANCEMENT RECTIFICATIVE DE LA SECURITE SOCIALE POUR 2023 A L’AUNE DES ARGUMENTS PREVISIONNELS D’INCONSTITUTIONNALITE

L’UNSA entendait que le Conseil Constitutionnel puisse constater et tirer conséquences, par son contrôle et sa décision, d’atteintes caractérisées à la Constitution (*), à la démocratie et aux lois de la République, dans la détermination des principes fondamentaux du droit du travail et de la sécurité sociale... Il n’en a rien était...

(*) https://www.unsa.org/Reforme-des-retraites-analyse-et-argumentaire-juridiques-de-la-non-conformite.html

Le Conseil constitutionnel déclare conforme à la Constitution le report de l’âge légal à la retraite à 64 ans tout en déclarant conformes ou annulant certaines dispositions de la loi adoptée.

Sur la Procédure d’adoption de la loi

Le recours au véhicule juridique de la «  loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) réformant les retraites » dans des délais courts (délais contraints pour les procédures financières) pour réformer les retraites alors que les principes fondamentaux du droit social relèvent d’une loi ordinaire de l’article 34 de la Constitution est conforme à la Constitution".

La loi organique n° 2022-354 du 14 mars 2022 confirme et complète les lois organiques antérieures sur la nature des dispositions pouvant figurer au sein d’une LFSS et d’une LFRSS (articles L.O. 111-3-10, 111-3-11 et L.O. 11-3-12 du code de la sécurité sociale).

Pour le Conseil Constitutionnel, peuvent notamment figurer dans une LFRSS, les « dispositions relatives à l’année en cours ayant un effet sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement et celles relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des cotisations et contributions affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement  ».

Ce qui est bien le cas, en l’espèce, pour le Conseil de la plupart des dispositions relatives à la réforme des retraites incluses dans la LFRSS 2023. Le recours à la loi de financement rectificative de la sécurité sociale ne serait pas subordonné à d’autres conditions et notamment, pas celles qui tiendraient à l’urgence, à des circonstances exceptionnelles ou à un déséquilibre majeur des comptes sociaux…

Le Conseil Constitutionnel élargit le champ des LFRSS aux « lois de principes » et "fondamentales", à l’occasion de ce contrôle de la LFRSS 2023 réformant les retraites.

Il suffit donc pour les neuf sages que la loi rectificative comporte des « rectifications nécessaires des prévisions de recettes et des tableaux d’équilibre, des objectifs de dépenses et de leurs sous-objectifs et des objectifs en matière d’amortissement de la dette », comme c’est le cas en annexes de la loi, pour que le véhicule juridique remplisse la fonction de LFRSS, dans les champs budgétaires et de financement des retraites.

Le Conseil Constitutionnel pose que les dispositions de la réforme doivent se rattacher aux catégories des mesures mentionnées par la loi organique établissant les LFRSS, pour que la constitutionnalité soit établie.

Il ne rentrerait pas dans la compétence du Conseil Constitutionnel d’invalider, par ailleurs, l’opportunité du choix d’utiliser une « loi finance rectificative de la sécurité sociale », plutôt qu’une « loi ordinaire »... (!?)

Et ceci, alors même que, jusqu’ici, les lois de financement n’avaient, en aucun cas, pour objet et pour but de se transformer en lois portant diverses mesures d’ordre social (Ministre du Travail, le 24 avril 1996, à la création des LFSS).

A ce titre, le Conseil Constitutionnel ne juge pas cette loi et son véhicule juridique comme un « cavalier législatif », dans le champ du social des retraites, bien qu’utilisant une LFRSS. Il lui suffit d’écrire que l’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale prévoit qu’ « ont le caractère de loi de financement de la sécurité sociale : … 2° La loi de financement rectificative de la sécurité sociale (qui) a (elle-même) le caractère d’une loi ».

– Il en découle donc que la procédure parlementaire et les délais d’examen de la loi, de l’utilisation du 47-1 et du 49-3 de la Constitution sont conformes, en raison de l’application régulière à la réforme d’une loi de financement rectificative de la sécurité sociale.

Il considère que cette loi est claire et sincère, même au vu de l’avis réservé du Haut conseil des finances publiques n° 2023-1 du 18 janvier 2023 relatif au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023.

Pour le Conseil Constitutionnel, il ne ressort pas de l’avis du Haut conseil des finances publiques que les hypothèses économiques, pour l’année 2023, sur lesquelles est fondée la loi déférée étaient entachées d’une intention de fausser les grandes lignes de son équilibre.

Pourtant, la plupart des recours avaient identifié que la loi déférée était contraire à la Constitution, en ce que cette loi ne déterminait ni ne documentait les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale pour la réforme des retraites. Les lacunes de programmations budgétaires avaient pourtant déjà été sanctionnées par le Conseil Constitutionnel (D.C. n° 94-351 du 29 décembre 1994).

Les imprécisions traduiraient un manquement manifeste à la sincérité et à la transparence de la mise en place de la réforme (D.C. n° 2005-512 du 21 avril 2005) (ci-après). Ce principe a été élargi à la clarté des données et des débats (D.C. n° 2005-526 du 13 octobre 2005).

Bien que rappelant qu’aux termes de l’article 6 de la Déclaration de 1789 :
– « la loi est l’expression de la volonté générale » et que selon l’article 3 de la Constitution,
– « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants », et que ces « dispositions imposant le respect des exigences de clarté et de sincérité », le Conseil Constitutionnel n’en tire aucune conclusion et conséquence.

– Le Conseil Constitutionnel écarte également, sur le même fondement de l’absence d’insincérité (principe constitutionnel), les moyens de l’atteinte à la liberté d’amendements des parlementaires et celui du « recours au vote bloqué » comme ayant pu mettre à mal la conformité de l’adoption de la loi à la Constitution, pour manques de clarté et de sincérité du débat parlementaire. Ces procédures parlementaires ont été utilisées conformément au Droit et à la Constitution...

Le défaut d’examen de 1300 amendements, soit au regard de l’ordre de leur présentation à l’examen de l’assemblée, soit dans le respect des délais courts et réduits du 47-1 « n’a pas eu pour effet de porter une atteinte substantielle aux exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire », eu égard au « contenu des amendements » (…) et aux « conditions générales du débat, marqué par le dépôt d’un nombre exceptionnellement élevé d’amendements… ».

La circonstance que plusieurs procédures prévues par la Constitution et par les règlements des assemblées aient été utilisées cumulativement pour accélérer l’examen de la loi déférée, « n’est pas à elle seule de nature à rendre inconstitutionnel l’ensemble de la procédure législative ayant conduit à l’adoption de cette loi ».

° Cavaliers « sociaux »

– C’est encore sur le fondement des articles L.O. 111-3-10, 111-3-11 et L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale (champs des LFRSS), que le Conseil Constitutionnel annule ce qu’il traite comme des « cavaliers sociaux ».

Ces dispositifs n’ont pas, dans la loi de finances rectificatives adoptée d’effets établis ou anticipés (ou « indirects ») sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Enfin, une faible dépense (voire aucune pour certains d’entre eux) leur était directement affectée dans la LFRSS 2023 et ce, dès cette année 2023. Ils n’ont pas d’impact financier requérant une LFRSS et doivent en être exclus.

Ce sont pourtant les lois ordinaires qui étaient censées déterminer les principes fondamentaux de droit social et du droit des Retraites dans le cadre d’une réforme des retraites, au global, et pas uniquement dans des matières de « cavaliers sociaux ». Les cavaliers sociaux disparaissent de la loi mais la réforme de la retraite et l’âge légal porté à 64 ans restent...

L’invalidation de ses cavaliers sociaux vide, en même temps, la loi de nombreuses mesures qui étaient de nature à compenser le report de l’âge légal de départ à la retraite à 64 ans (au plus tôt sauf dispositions dérogatoires...).

- « Index sénior » (annulé) :

L’article 2 de la loi déférée visant à instituer, dans les entreprises d’au moins trois cents salariés, la publication d’indicateurs (« index ») relatifs à l’emploi des « seniors » est annulé.

Par ce dispositif, l’employeur devait publier, chaque année, des indicateurs relatifs à l’emploi des seniors, selon des conditions prévues par décret, sous peine de se voir appliquer une pénalité. Pour le Conseil Constitutionnel, cet index n’a pas sa place dans une LFRSS aux motifs :

– il n’a pas d’effet ou un effet trop indirect sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement,
– il ne relève pas non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale pour des dépenses de 2023.
Dès lors, il ne trouverait pas, lui, « sa place dans une loi de financement rectificative de la sécurité sociale, ce qui est contraire à la Constitution ».

Pourtant, il devait contribuer indirectement à garantir l’équilibre du financement et le maintien en emploi des seniors.

- Contrat de fin de carrière (annulé)

Pour les mêmes motifs, le « contrat de fin de carrière pour le recrutement des demandeurs d’emploi de longue durée âgés d’au moins soixante ans » est « recalé ». L’article 3 est annulé, parce que se « bornant à prévoir, d’une part, la possibilité pour les organisations d’employeurs et de salariés représentatives au niveau national et interprofessionnel d’engager une négociation en vue de définir des mesures visant à favoriser l’emploi des seniors demandeurs d’emploi de longue durée et, d’autre part, en l’absence d’accord national interprofessionnel conclu avant le 31 août 2023, l’application à compter du 1er septembre 2023 d’un nouveau type de contrat de travail dont le domaine et les modalités devaient être définis par une convention de branche ou un accord de branche étendu  ».

(Donc sans effet ou avec un effet trop indirect sur les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, sans relever non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale pour des dépenses de 2023). Non conformité...

- Certaines dispositions de l’article 10 : mesures de reports n’impactant pas 2023 (annulées)

Sur les mêmes fondements de non-conformité de l’index et le contrat séniors, le Conseil Constitutionnel retoque et déclare non conforme à la Constitution, l’intégration dans une LFRSS de certaines dispositions de l’article 10 qu’il prévoit en lien avec des conditions ou des effets gestion du report de l’âge légal, de l’accélération du calendrier du relèvement de la durée d’assurance pour l’obtention d’un taux plein, des conditions d’ouverture du droit au départ anticipé notamment pour certains fonctionnaires…

Seules les dispositions de l’article 10 applicables aux pensions prenant effet à compter du 1er septembre 2023 sont conservées (relèvement de la durée d’assurance nécessaire pour bénéficier d’une retraite à taux plein pour les personnes nées à compter de 1961, par exemple).

Pour le Conseil Constitutionnel, en « adoptant ces dispositions, le législateur a entendu assurer l’équilibre financier du système de retraite par répartition et, ainsi, en garantir la pérennité. Il a notamment tenu compte de l’allongement de l’espérance de vie. Au nombre des mesures qu’il a prises figurent le report à soixante-quatre ans de l’âge légal de départ à la retraite, tant pour les salariés du secteur privé que pour les agents du secteur public ainsi que l’accélération du calendrier de relèvement de la durée d’assurance requise pour bénéficier d’une pension à taux plein… ».

Le « législateur a par ailleurs maintenu ou étendu des possibilités de retraite anticipée au bénéfice des personnes ayant eu des carrières longues, de celles ayant un taux d’incapacité de travail fixé par voie réglementaire ou encore des travailleurs handicapés. Il a en outre maintenu l’âge d’annulation de la décote à soixante-sept ans pour les salariés du secteur privé et institué un âge d’annulation de la décote dans la fonction publique. Ce faisant, il a pris des mesures qui ne sont pas inappropriées au regard de l’objectif qu’il s’est fixé et n’a pas privé de garanties légales les exigences constitutionnelles précitées ».

Aussi, pour le Conseil Constitutionnel, le grief tiré de la méconnaissance des exigences du 11ième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 par lequel la Nation « garantit à tous, notamment à l’enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence  », est écarté.

Sur ce point le Conseil Constitutionnel ne s’appuie sur aucun élément ni aucune étude sérieuse, encore moins sur le rapport du COR. Les questions de clarté et de la sincérité des motifs de la réforme ne sont pas analysées. La clarté et la sincérité ne sont traitées qu’en considération des modalités et de la procédure parlementaires et des débats (pourtant, D.C. n° 94-351 du 29 décembre 1994).

- Visite médicale de prévention et suivi individuel à 60-61 ans (annulée)

En revanche, des salariés exerçant ou ayant exercé des métiers ou des activités particulièrement exposés à certains facteurs de risques professionnels, pouvaient bénéficier dans la LFRSS 2023 d’un suivi individuel spécifique, comprenant, entre le soixantième et le soixante et unième anniversaires, une visite médicale au cours de laquelle, si l’état de santé le justifie, le salarié était informé de la possibilité d’être reconnu inapte au travail.

Ces dispositions n’ont pas d’effet ou un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement. Elles ne relèvent pas non plus des autres catégories mentionnées à l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale. Elles sont donc déclarées contraires à la Constitution.

- Dispositions relatives à l’organisation du recouvrement des cotisations et Information sur la retraite par répartition des assurés (annulées)

Le Conseil Constitutionnel annule diverses modifications liées à l’organisation du recouvrement des cotisations sociales (article 6) et le dispositif d’information à destination des assurés sur le système de retraite par répartition (article 27).

Là aussi, il le fait en raison de leur absence d’effet ou parce qu’elles ont un effet trop indirect sur les dépenses des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement, elles sont hors champ de l’article L.O. 111-3-12 du code de la sécurité sociale et d’une LFRSS.

C’est cependant l’ensemble de la réforme qui avait un impact négligeable sur le ratio de la dette. Ce n’est qu’au-delà, que l’impact devenait significatif (cf. Haut Conseil des Finances Publiques, avis, n° 67, 18 janvier 2023).

° Autres conformités

- Majoration « maternité » de la durée d’assurance de quatre trimestres attribués aux femmes (conservée)

La majoration de la durée d’assurance de quatre trimestres attribués aux femmes assurées sociales au titre de l’incidence sur leur vie professionnelle de la maternité, prévue à l’article L. 351-4 du code de la sécurité sociale est conservée.

- « Étalonnage » progressif des reports d’âge légal de départ à la retraite par dates de naissance (conformité)

Les progressivités des reports « à raison (notamment) de trois mois par génération » figurant dans la loi, selon les classes d’âges, "ne méconnaissent ni les exigences de l’article 1er de la Constitution ni aucune autre exigence constitutionnelle : elles ne sont pas contraires à la Constitution et au principe de l’égalité devant la loi de tous les citoyens".

- Carrières longues (conformité)

Pour les assurés ayant commencé à travailler à un jeune âge et qui pourraient remplir la condition de durée de cotisation pour obtenir une pension de retraite à « taux plein » avant d’avoir atteint l’âge anticipé auquel ils ont droit à la liquidation de leur pension de retraite : devaient-ils alors continuer à cotiser jusqu’à ce qu’ils atteignent cet âge anticipé et cotiser ainsi plus longtemps que les autres assurés ?

Le Conseil Constitutionnel rappelle que le « principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit  ».

Les dispositions qui étaient contestées étaient celles de l’article 11 modifiant l’article L. 351-1-1 du code de la sécurité sociale. Elles prévoient que l’âge de départ à la retraite est abaissé pour les assurés qui ont commencé leur activité avant « l’un des quatre âges, dont le plus élevé ne peut excéder vingt et un ans » ; elles y ajoutent une durée d’assurance plafonnée.

Elles n’ont ainsi pour le Conseil Constitutionnel ni pour objet ni pour effet d’allonger la durée d’assurance des personnes qui ont commencé à travailler avant vingt et un ans et au-delà de la durée totale d’assurance exigée des autres assurés. Conformité...

- Fonds pour la prévention de l’usure professionnelle (conformité)

L’article 17 relatif à la prévention et à la réparation de l’usure professionnelle est pour sa part conforme à la Constitution puisqu’un article L. 221-1-5 crée un fonds d’investissement dans la prévention de l’usure professionnelle placé auprès de la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de la Caisse nationale de l’assurance maladie (fonds pour la prévention de l’usure professionnelle dans les établissements publics de santé, les centres d’accueil et de soins hospitaliers et les établissements sociaux et médico-sociaux publics).

Ces dispositions, qui entrent en vigueur dès 2023 impactent les Finances de 2023. Conformité...

Pôle Service Juridique/ Secteur Juridique National UNSA/ 14.04.2023